Борьба с терроризмом: до и после Беслана
 
Борьба с терроризмом: до и после Беслана
Архив NEWSru.com

Прорыв боевиков в Ингушетию (июнь 2004 года) и захват заложников в Беслане (1-3 сентября 2004 года) совпали по времени административными реформами в МВД и ФСБ. Эксперты сайта "Агентура.Ру" провели исследование того, как трагедия в Беслане отразилась на готовности российских спецслужб отразить террористические атаки.

До Беслана

Согласно принятому в 1998 году закону "О борьбе с терроризмом", задача эта возложена на ФСБ, МВД, Службу внешней разведки, Федеральную службу охраны и Министерство обороны.

На самом деле вплоть до 2003 года основная роль в борьбе с терроризмом принадлежала ФСБ. Так сложилось исторически: антитеррористическое подразделение ФСБ является прямым наследником Управления по борьбе с терроризмом КГБ. Эта же структура была воспроизведена и на местном уровне. В региональных управлениях ФСБ были созданы Службы по защите конституционного строя и борьбе с терроризмом.

Но в июле 2003 года руководство Региональным оперативным штабом (РОШ) по проведению контртеррористической операции на Северном Кавказе было передано от ФСБ к МВД.

В августе 2003 года в МВД был создан антитеррористический Центр "Т" (в составе Главного управления по борьбе с организованной преступностью (ГУБОП). Центр создал подразделения, которые стали проводить основную массу задержаний по подозрению в терроризме. Например, в декабре 2004 года все операции против террористической группировки Хизб ут-Тахрир проводило МВД.

Цели антитеррористических подразделений МВД и ФСБ стали пересекаться, но центр, координирующий работу обоих ведомств, так и не был создан.

На территории Северного Кавказа за добывание информации о планах боевиков отвечают несколько управлений ФСБ центрального и местного подчинения, а также МВД и ГРУ. Однако обмена информацией между ними практически нет.

Таким образом, к 1 сентября 2004 года российская система предотвращения терактов оказалась без координирующего центра, без эффективной системы сбора и обмена информацией между силовыми ведомствами.

Реформирование антитеррористических подразделений было косметическим (в ФСБ департамент переименован в службу, в МВД главное управление - в департамент). К лучшей координации действий это не привело.

Между тем, каждая из стран, переживших масштабные террористические атаки (США - 11 сентября, Испания - 11 марта 2004 года) столкнулись с проблемой координации действий спецслужб, когда данные разведки не только должны быть доступны всем заинтересованным ведомствам, но и поступать на уровень, где принимаются решения, в максимально короткие сроки.

В октябре 2004 года директор ФСБ Николай Патрушев, выступая в Государственной Думе, заявил, что для координации действий всех ведомств в борьбе с терроризмом должен быть создан постоянно действующий управляющий центр. Однако в российской системе спецслужб подобная единая структура так и не появилась.

Ответом на захват заложников в Беслане стало создание в структуре Службы по защите конституционного строя и борьбе с терроризмом нового подразделения: Управления по борьбе с международным терроризмом (УБМТ ФСБ). Видимо, именно это управление и должно отвечать за "уничтожение боевиков за рубежом", о чем заявил президент Владимир Путин сразу после Беслана.

Создание Управления не способно принципиально решить проблему постоянного ежедневного обмена оперативной информацией со спецслужбами других стран. Фигура спецпредставителя - это прежде всего составная часть механизма дипломатического давления на страны, не выдающие России подозреваемых в терроризме (Великобритания и Закаев). В свою очередь, УБМТ ФСБ осуществляет контакты со спецслужбами других стран (в том числе в рамках подписанного меморандума с ФБР), но только в интересах своей службы, без обмена информацией по линии МВД.

В то же время к началу 2004 года развитые страны мира уже перешли от дипломатического сотрудничества к юридическому и даже техническому. В Европе еще в 2001 году была внедрена практика единого европейского ордера на арест, а после терактов 14 марта в Мадриде образован пост координатора ЕС по терроризму. В рамках англосаксонской оси США - Великобритания - Канада - Австралия - Новая Зелания создается система объединенных баз данных по террористам и обмена оперативной информацией. В настоящее время российские спецслужбы не вписаны в эти системы, и обмен информацией осуществляется в ежедневном режиме только со странами СНГ в рамках Объединенного банка данных СНГ (ОБД).

После Беслана

Сейчас на Северном Кавказе действуют два координационных центра борьбы с террористами и незаконными вооруженными формированиями:

- Региональный оперативный штаб по проведению контртеррористической операции на территории Северного Кавказа (РОШ) и

- подчиненная РОШ Объединенная группировка войск (сил) на Северном Кавказе (ОГВ)

Региональный оперативный штаб (РОШ) был создан в январе 2001 года президентским указом "для непосредственного руководства специальными силами и средствами по обнаружению и пресечению деятельности террористических организаций и групп, их лидеров и лиц, участвующих в организации и осуществлении террористических акций на территории Северо-Кавказского региона".

Первоначально руководство РОШ было возложено на заместителя директора ФСБ - руководителя Департамента по защите конституционного строя и борьбе с терроризмом. Однако 4 июля 2003 года ответственность по руководству Региональным оперативным штабом была передана Министерству внутренних дел России. Фактически же РОШ остался под контролем ФСБ: на должность руководителя РОШ назначали исключительно генералов ФСБ, но перед этим переводили их в МВД.

12 сентября 2004 года, спустя десять дней после событий в Беслане, у РОШ появился новый руководитель, и снова из ФСБ. Им стал Аркадий Еделев, кадровый сотрудник ФСБ, возглавлявший Оперативно-координационное управление ФСБ по Северному Кавказу. Однако прежде он был переведен в МВД, где получил звание генерал-лейтенанта милиции и должность заместителя министра. Таким образом ответственность за деятельность РОШ остается на МВД, этот принцип не изменился после Беслана.

В ноябре 2004 года полпред президента в Южном федеральном округе Дмитрий Козак заявил на заседании Комиссии по координации федеральных органов исполнительной власти на Северной Кавказе: "В течение четырех лет функции регионального оперативного штаба, его права и ответственность ничем не были регламентированы". В настоящее время РОШ находится в стадии реформирования.

Объединенная группировка войск на Северном Кавказе (ОГВ) была сформирована в конце сентября 1999 года "для освобождения территории Чечни". 26 декабря 1999 года она приступила к выполнению своей задачи. Последней крупномасштабной операцией ОГВ была ликвидация группировки Руслана Гелаева в районе села Комсомольское в марте 2000 года. После этого боевики перешли на диверсионно-террористические методы ведения войны.

С самого начала на должность командующего ОГВ назначались генералы Вооруженных Сил: Виктор Казанцев, Владимир Молтенской, Сергей Макаров, Валерий Баранов.

27 июля 2005 года был назначен новый командующий Объединенной группировкой войск на Северном Кавказе - ОГВ возглавил заместитель главнокомандующего ВВ МВД Евгений Лазебин. Таким образом, вторая структура по координации действий силовых ведомств в борьбе с террористами на Северном Кавказе также перешла под контроль МВД.

Передача ответственности за ситуацию на Северном Кавказе МВД и ее войсковым подразделениям - объяснимый шаг в борьбе с незаконными вооруженными формированиями, но никак не способствует обнаружению террористов. Полицейские силы с тяжелым вооружением не могут уничтожать законспирированные ячейки террористических групп, готовящих атаки в других регионах России. Для этого внутренние войска не обладают ни опытом (задача борьбы с террором фактически была поставлена перед МВД только в 2003 году), ни возможностями агентурной разведки.

До августа 2004 года в случае захвата заложников или проведения терактов другого рода предполагалось, что руководителем оперативного штаба должен быть начальник областного или республиканского Управления ФСБ России. На деле этот принцип не соблюдался.

Во время захвата заложников в Буденновске (июнь 1995 года) оперативный штаб сначала возглавил министр внутренних дел Виктор Ерин, директор ФСБ Сергей Степашин исполнял обязанности заместителя, а несколько позже штаб возглавил заместитель министра внутренних дел генерал-полковник Михаил Егоров. Кроме того, в совещаниях принимали участие выехавшие на место теракта вице-премьер РФ Николай Егоров, заместитель Генерального прокурора Олег Гайданов.

Во время захвата заложников в Кизляре и Первомайском (январь 1996 года) оперативным штабом руководил заместитель министра внутренних дел генерал-лейтенант Павел Голубец.

Во время захвата заложников в поселке Лазаревское под Сочи (сентябрь 2000 года) оперативный штаб возглавляли заместитель директора ФСБ начальник департамента по борьбе с терроризмом Герман Угрюмов и замминистра МВД Владимир Козлов.

Во время захвата заложников в театральном центре на Дубровке (октябрь 2002 года) оперативный штаб возглавил замдиректора ФСБ Владимир Проничев (соруководитель штаба - замминистра внутрениих дел Владимир Васильев).

То есть во всех случаях ответственность на себя брали чиновники в должности не ниже заместителя руководителя силового ведомства, представляющие федеральную власть.

Этому принципу перестали следовать после вторжения боевиков в Ингушетию (21-22 июня 2004 года). 16 августа 2004 года президент Путин принял в Кремле 12 полковников внутренних войск, которые возглавили новые подразделения - Группы оперативного управления ГрОУ, созданные в каждом регионе Южного округа. Было заявлено, что ГрОУ - это постоянно действующие специальные органы, предназначенные для непосредственного управления антитеррористическими операциями. Они включают в себя подразделения оперативного и специального назначения внутренних войск МВД России, ОМОН, СОБР, Министерства обороны, ГО и ЧС.

Руководитель ГрОУ получил статус заместителя руководителя республиканской антитеррористической комиссии, став таким образом вторым после губернатора человеком в борьбе с терроризмом в регионе.

В случае захвата заложников или вторжения боевиков командир ГрОУ автоматически становится руководителем оперативного штаба, и он вправе принимать решения без согласования с Москвой. При этом имена командиров ГрОУ засекречены.

В феврале 2005 года систему ГрОУ подверг резкой критике полпред президента в Южном Федеральном округе Дмитрий Козак. По данным газеты "Коммерсант", Козак подготовил проект указа президента России, в соответствии с которым руководство штабами по борьбе с терроризмом в регионах должно перейти к руководителям региональных управлений ФСБ, поскольку "никто не несет никакой ответственности за провалы операций ни в МВД, ни в Минобороны". Однако до сих пор этот указ не подписан.

Примечательно, что во время событий в Беслане руководитель ГрОУ Северной Осетии-Алании уже был назначен. Однако его роль в действиях оперативного штаба была сведена к нулю. В Беслане оперативным штабом руководил начальник местного Управления ФСБ Валерий Андреев, при этом в штабе присутствовали два заместителя директора ФСБ - Анисимов и Проничев, а также начальник "Центра Т" МВД Демидов.

Таким образом впервые за историю российских кризисов с захватом заложников вся ответственность была переложена на плечи региональных силовых структур. Однако делегирование ответственности в случаях с захватом заложников местным властям и силовым структурам (губернаторам и командирам ГрОУ) не имеет аналогов в развитых государствах.

В США зоны ответственности распределяются иначе - местная полиция отвечает за разрешение кризисов при местных криминальных происшествиях (захват заложников при ограблении банков и т.п.). За разрешение террористических кризисов отвечает подразделение ФБР Hostage Rescue Team (FBI HRT), шеф HRT становится руководителем оперативного штаба. Именно федеральные власти всегда несут ответственность за террористические атаки.

В Великобритании руководителем оперативного штаба в таких случаях становится шеф Скотланд-Ярда. Решение о штурме выносит премьер-министр после совещания с так называемой группой COBRA (Cabinet Office Briefing Room A), состоящей из руководителей спецслужб, после чего шеф Скотланд-Ярда выписывает боевое распоряжение спецназу SAS. То есть в Великобритании ответственность также остается на федеральных структурах, а не местных властях.

23 июня 2005 года начальник Управления по борьбе с международным терроризмом ФСБ России Юрий Сапунов заявил, что в первом квартале 2005 года ФСБ предотвратила более 70 терактов. К лету 2004 года на Северном Кавказе действовали несколько подразделений ФСБ центрального подчинения, ответственные за сбор информации о террористических группах. Руководители этих структур входят в состав Регионального оперативного штаба по проведению контртеррористической операции (РОШ):

- Оперативное управление ФСБ по координации проведения контртеррористических операций. Кстати, этому управлению подчиняются формирования Рамзана Кадырова.

- Оперативно-координационное управление по Северному Кавказу ФСБ (ОКУ). При проведении спецопераций содействие сотрудникам ОКУ ФСБ РФ на Северном Кавказе оказывает Управление ФСБ РФ по Ингушетии и мобильный отряд МВД РФ.

- Временная оперативная группа Управления военной контрразведки ФСБ в Северо-Кавказском регионе (ВОГ УВКР ФСБ РФ в СКР). Основными задачами ВОГ являются: фильтрация беженцев, контрразведывательная работа, предупреждение терактов и освобождение пленных и заложников.

Кроме того, на территории Северного Кавказа действуют территориальные органы ФСБ, а также подразделения Главного разведывательного управления ГШ ВС России и МВД. Координация этих структур носила фрагментарный характер.

После захвата заложников в Беслане было решено объединить усилия оперативных сотрудников силовых структур. Внутри контртеррористической группировки теперь действует специальная разведывательная служба, которая объединяет усилия ФСБ, МВД и военной разведки ГРУ.

Речь идет не о сборе разведывательной информации о намерениях террористов, в том числе и о готовящихся терактах, а о тактической развединформации, позволяющей вычислить местоположение боевиков. То есть фактически это задачи войсковой разведки. Этот тезис подтверждает и тот факт, что командиром новой разведслужбы назначен один из заместителей командующего Объединенной группировки войск (ОГВ), офицер Внутренних войск МВД.

Ликвидация без суда

К лету 2004 года все силовые ведомства, действующие на территории Северного Кавказа - ФСБ, МВД и ГРУ - засылали на территорию Чечни автономных групп, имеющих право на ликвидацию без суда.

Главное разведуправление Генерального штаба ВС, кроме отрядов спецназначения, еще в начале второй чеченской кампании сформировало на базе одной из бригад два отряда спецназа, состоящих из этнических чеченцев: "Восток" и "Запад". Их официальное наименование - батальоны специального назначения 42-й мотострелковой дивизии Минобороны России.

База отряда "Восток" (командир - полковник Сулим Ямадаев, бывший командующий национальной гвардией Чечни) находится в Гудермесе. База отряда "Запад" (командир - Герой России подполковник Саид-Магомед Какиев) - в Грозном. Оба отряда занимаются ликвидациями то есть уничтожением обнаруженных боевиков. Именно в эти подразделения поставляется самое современное вооружение.

ФСБ использует так называемые ССГ (сводные специальные группы). Они состоят из оперативников региональных управлений ФСБ и бойцов отрядов спецназначения (ОСН) Внутренних войск, которые также занимаются ликвидациями боевиков. Кроме ССГ, ФСБ командирует в Чечню подразделения, состоящие из сотрудников территориальных групп "Альфа" - они тоже занимаются ликвидациями.

МВД также использует практику сводных командированных отрядов из центральных регионов России - так называемые мобильные отряды МВД. Эти временные специализированные оперативные группы (ВСОГ) подчиняются только Москве, и должны действовать на свой страх и риск. Группы занимаются прямыми ликвидациями.

После ингушских событий (июнь 2004 года) федеральные власти санкционировали использование чеченских формирований в других республиках Северного Кавказа. Рамзан Кадыров немедленно воспользовался этим, проведя в 2004-2005 гг. несколько акций на территории соседнего Дагестана.

Между тем, после бесланских событий четко обозначилась новая тактика спецподразделений - захват родственников обвиняемых в терроризме, или "контрзахват". Этот термин впервые публично озвучил генеральный прокурор Владимир Устинов, выступая в 29 октября 2004 года в Государственной Думе: "Должна быть упрощенная процедура судопроизводства, "контрзахват" заложников, институты агентов, защита свидетелей и лиц, внедренных в террористические структуры. Что касается контрзахвата: если люди пошли - если можно их назвать людьми - на такой акт, как террористический, то задержание родственников и показ этим же террористам, что может произойти с этими родственниками, может в какой-то степени нам спасти людей. Поэтому здесь не надо закрывать глаза и делать такие "дипломатические мины".

На законодательном уровне эта идея одобрена не была, однако нашла отклик и была реализована на уровне исполнителей. Первый захват произошел весной 2004 года, когда были задержаны более 40 родственников полевого командира Магомеда Хамбиева. В результате Хамбиев сдался федеральным властям. Второй захват родственников произошел во время захвата в Беслане: 3 сентября в Надтеречном районе Чечни были задержаны родственники жены Аслана Масхадова Кусамы, в том числе и ее престарелый отец. В декабре 2004 года появились сообщения о новом захвате родственников Аслана Масхадова. 12 августа 2005 года в Урус-Мартане была похищена Наташа Хумадова, сестра полевого командира Доку Умарова.

Практика "контрзахватов" не только противоречит российскому законодательству, но и бесполезна как для предупреждения терактов, так и во время кризисов.

Непонятно, как именно собираются силовые структуры поступать с hодственниками в случае неудачного штурма, подобного бесланскому. Ведь контрзахват - это акция устрашения, и если угроза не будет приведена в исполнение, то в будущем она неэффективна. А захват заложников для "выманивания" полевых командиров использовался в контрпартизанской войне силовыми ведомствами разных стран - от Германии в период Второй мировой до Франции во время алжирской кампании. Но во всех случаях при тактическом успехе использование этого метода приводило к стратегическому провалу.

Существующие сегодня спецгруппы ГРУ, МВД и ФСБ фактически являются орудием возмездия, а не отражения агрессии боевиков. Между тем, основные боевые столкновения за пределами Чечни сегодня происходят в городских условиях (штурмы квартир и домов с боевиками в Дагестане и проч.). Именно поэтому распространение практики применения этих спецгрупп за пределы Чечни на территорию всего Северного Кавказа никак не повлияет на отражение вылазок боевиков в регионе, и способно только увеличить напряженность из-за бесконтрольности действий этих групп. Это уже происходит в Дагестане, где в апреле 2005 года попытка кадыровцев применить силу едва ни привела к межнациональному конфликту.

Спецслужбы по-прежнему готовятся к войне, а не к террору

Захват заложников в Беслане оказал несущественное влияние на реформы в силовых ведомствах. Трагические события 1-3 сентября 2004 года совпали со структурными реформами ФСБ и МВД, однако планы этих реформ не были изменены из-за Бесланских событий.

Pа прошедший год в России так и не был создан единый координирующий центр спецслужб, участвующих в борьбе с терроризмом. Проблема координации и обмена информации между ФСБ, МВД, СВР, ФСО и МО не решена. Также не решена проблема постоянного ежедневного обмена информацией со спецслужбами других стран.

На Северном Кавказе оба координационных центра контртеррористической операции были переданы под контроль МВД и ее войсковых подразделений. Однако у внутренних войск нет ни опыта, ни необходимых подразделений агентурной разведки, чтобы эффективно искать террористов.

Создание новых структур - Групп оперативного управления (ГрОУ) для действий во время захватов заложников и отражения террористических атак фактически приведет лишь к перекладыванию ответственности за возможный провал с федеральных властей на местные властные и силовые структуры.

Подразделения, ответственные за сбор информации о готовящихся терактах, не претерпели за прошедший год существенных изменений. Созданная сразу после Беслана объединенная разведслужба при ОГВ на Северном Кавказе способна решать задачи лишь тактической разведки - то есть получать и проверять информацию о местонахождении боевиков.

После Беслана была фактически легализована практика "контрзахватов" или захватов в заложники родственников подозреваемых в терроризме. Однако это не только противоречит российскому законодательству, но и бесполезно как для предотвращении терактов, так и во время кризисов.

Зона действий для спецгрупп ГРУ, МВД и ФСБ расширена на весь Северный Кавказ. Однако эти группы фактически являются орудием нападения, а не отражения агрессии боевиков. При этом основные бои за пределами Чечни сегодня происходят на городских улицах. В результате применение этих спецгрупп за пределами Чечни никак не влияет на отражение вылазок боевиков, зато их бесконтрольность способна увеличить напряженность, как это уже случилось в Дагестане, где в апреле 2005 года силовые акции кадыровцев едва ни привели к межнациональному конфликту.

Число подразделений ВВ, армии и Погранслужбы ФСБ в регионе растет. Республиканские управления ФСБ в Южном федеральном округе оказались на периферии, хотя это единственные подразделения в силовых структурах, которые могут вести агентурную работу, то есть заранее узнавать о планах террористов.

В России до сих пор не принята Концепция национальной стратегии противодействия легализации преступных доходов и финансирования терроризма, разработанная Федеральной службой по финансовому мониторингу. Поэтому нельзя сказать что-либо определенное об эффективности усилий по ликвидации каналов финансирования террористов. Для сравнения: в Соединенных Штатах первым шагом президента после терактов 11 сентября стала санкция на аресты счетов организаций, которые могут быть причастны к финансированию террористов.

Таким образом, в результате структурных реформ российских силовых ведомств в течение 2004-2005 гг. изменилась система борьбы с вооруженными формированиями на Северном Кавказе, но не система система предотвращения и предупреждения террористических атак на территории России.